Prof. Mirosław Matyja
Jak ma wyglądać ustrój polityczny w Polsce po wprowadzeniu nowej, zapowiedzianej przez Prezydenta Andrzeja Dudę, konstytucji? Referendum konsultacyjne, w którym dorośli Polacy mają się wypowiedzieć w sprawie zmian ustrojowych, ma być przeprowadzone 11 listopada 2018, czyli dokradnie w 100. rocznicę odzyskania niepodległości. Ważne jest, aby w nowej ustawie zasadniczej został ukonstytuowany wiążący wpływ obywateli na proces decyzyjny w państwie polskim. Tylko wówczas politycy skupią się na związkach przyczynowo-skutkowych i odstąpią od nierealnych wizji odnowy demokracji w Polsce.
Doświadczenia szwajcarskie
Idea udziału obywateli w podejmowaniu decyzji politycznych stanowi podstawę ustroju politycznego Szwajcarii. Rządy w tym państwie sprawowane są przez obywateli za pomocą odpowiednich form demokracji bezpośredniej. Głównymi z nich są: inicjatywa ludowa oraz referenda, realizowane na wszystkich poziomach politycznych tj. gminnym, kantonalnym i federalnym.
Dzięki tym formom rządzenia to naród stał się prawdziwym suwerenem – podmiotem sprawującym niezależną władzę zwierzchnią w państwie. Każdy dorosły Szwajcar ma możliwość decydowania w każdej ważnej kwestii, począwszy od spraw na poziomie gminy aż po zmianę konstytucji federacyjnej. Ten system władzy, nacechowany dużym wpływem obywateli na proces decyzyjny, nie znajduje odpowiednika w żadnym innym współczesnym państwie. Mimo to warty jest przynajmniej częściowego powielenia w krajach szukających najlepszych rozwiązań demokratycznego sterowania państwem.
Przedmiotem inicjatywy ludowej w Szwajcarii może być całkowita lub częściowa zmiana Konstytucji Federalnej, zaproponowana przez 100 tys. obywateli uprawnionych do głosowania, którzy w ciągu 18 miesięcy zbiorą wymagane podpisy. Mogą oni wystąpić o wprowadzenie poprawek albo uchylenie zapisów już funkcjonujących, lub nawet zaproponować nowe rozwiązania. Celem inicjatywy – podkreślam – jest wprowadzenie nowych ustaw poprzez zmianę lub uzupełnienie zapisów w konstytucji. Oznacza to, ze proces ten nie może doprowadzić bezpośrednio jedynie do zmiany danej ustawy lub rozporządzenia.
Tak więc, pozytywne przegłosowanie danej inicjatywy w referendum, zawsze prowadzi do nowego bądź modyfikacji już istniejącego zapisu w konstytucji.
Przykładem może być inicjatywa stop minaretom, dotycząca zakazu budowy wież na świątyniach muzułmańskich na terenie Szwajcarii. Efektem pozytywnego przegłosowania tej inicjatywy w referendum w 2009 r. był krotki zapis konstytucyjny w art. 72, p.3: Der Bau von Minaretten ist verboten (po polsku: Zabrania się budowy minaretów). A więc bardzo krótkie sformułowanie, które wywołało burze protestów, nie tylko wśród szwajcarskich muzułmanów, ale również zagranicą.
Inicjatywa może dotyczyć zarówno rozwiązań szczegółowych, jak i ogólnych. Pisząc o rozwiązaniach szczegółowych, mam na myśli te inicjatywy, które „nie pasują” do konstytucji i które powinny być regulowane za pomocą ustaw lub rozporządzeń. Osobiście nazywam szwajcarska konstytucje poradnikiem lub „książką kucharska”, gdzie regulowane są sprawy, nie mające nic wspólnego z charakterem ustawy zasadniczej. Przykładem może być ochrona wrzosowisk i torfowisk oraz zakaz budowy na nich strzelnic albo zakaz uboju zwierząt bez wcześniejszego ogłuszania.
Jeśli chodzi o rozwiązania ogólne, mam na myśli takie zmiany, które dotyczą całego społeczeństwa, a nie tylko danej grupy społecznej bądź dziedziny życia. Przykładami zmian ogólnych są: ustanowienie dnia 1 sierpnia świętem narodowym, przystąpienie do ONZ lub ochrona obszaru alpejskiego przed tranzytem. W każdym razie, jeśli propozycja się pojawi i zebrane zostały podpisy co najmniej 100 tys. obywateli, jest ona poddawana pod dyskusję na forum rządu oraz parlamentu, które ustosunkowują się formalnie do proponowanych rozwiązań. Mogą one zgłosić inne propozycje lub uszczegółowić te przedstawione. Następnie wszystkie inicjatywy, łącznie z kontrpropozycjami, są poddawane w referendum pod osąd społeczeństwa i kantonów. Inicjatywa ludowa uzyskuje akceptację wtedy, gdy opowie się za jej przyjęciem większość społeczeństwa i większość kantonów.
Inicjatywa ludowa daje obywatelom możliwość przedstawienia ważnej kwestii lub problemu, które nie są zauważane przez władzę. Pozwala również na ich zmianę. Jest to ważne, gdyż to mieszkańcy Szwajcarii wiedzą najlepiej czego potrzebują i co trzeba zmienić, oczywiście w ramach obowiązującego prawa. Warto zaznaczyć, że każda zaakceptowana inicjatywa kończy się de facto głosowaniem na drodze referendum. Jeśli inicjatywa zostanie w nim odrzucona, to problem, którego dotyczy, zostaje zasygnalizowany zarówno politykom i społeczeństwu. I z reguły nie przechodzi „bez śladu” w procesie decyzyjno-politycznym, władze zwykle reagują w taki czy inny sposób, choćby w obawie przed kolejną inicjatywą. Weźmy chociażby pod uwagę inicjatywę dotyczącą bezwarunkowego dochodu podstawowego. Ten postulat nie miał szans na pozytywne przegłosowanie w referendum, jednak pomysł odbił się echem i to nie tylko w Szwajcarii.
W republice alpejskiej dochodzi do inicjatyw, które byłyby w innych krajach wręcz nie do pomyślenia. Świadczy to jednak o tym, ze społeczeństwo włącza się w politykę, „nie śpi” i czuwa. Tematy inicjatyw są naprawdę bardzo różnorodne i dotyczące kwestii, które być może nie byłyby nigdy poruszone na forum parlamentu, np. Zakaz dla pedofilów pracy z dziećmi, deportacja cudzoziemców za przestępstwo popełnione na terenie Szwajcarii czy zakaz kreacji pieniądza przez banki komercyjne.
Następną formą szwajcarskiej demokracji bezpośredniej jest referendum, dające obywatelom możliwość decydowania o sprawach publicznych. Referendum stanowi wiążącą dla władz wypowiedź społeczną, rodzącą skutki prawne w temacie, którego dotyczy głosowanie.
Kwestie podejmowane w ramach referendów dotyczą bogatego i szerokiego zakresu tematycznego. Najważniejszymi referendami w Szwajcarii wśród obowiązkowych są te zatwierdzające lub odrzucające nową konstytucję. W historii Konfederacji Szwajcarskiej na drodze referendum uchwalono trzy konstytucje. Miało to miejsce w latach 1848, 1874 oraz 1999, z kolei w 1972 r. odrzucono ustawę zasadniczą. Obecna konstytucja Szwajcarii została poddana głosowaniu w referendum 18 kwietnia 1998 roku (weszła w życie w 1999 r.). Zasadnicze znaczenie dla wpływu obywateli na władzę i politykę zagraniczną Szwajcarii miało odrzucenie w drodze referendum akcesji do Europejskiego Obszaru Gospodarczego 1992 roku. W sumie, na przestrzeni historii, w Szwajcarii miało miejsce setki, a lokalnie tysiące różnego rodzaju referendów, w których obywatele współdecydowali o kierunku rozwoju Konfederacji Szwajcarskiej.
Obok referendum obligatoryjnego / obowiązkowego, którego przedmiotem jest zmiana konstytucji federalnej, istnieje w Szwajcarii forma demokratycznego rządzenia państwem, zwana referendum fakultatywnym / nieobowiązkowym lub potocznie wetem ludowym.
Referendum fakultatywne wprowadzone zostało w kraju Helwetów w 1874 r. Zwołuje się je na żądanie 50 tys. obywateli lub ośmiu kantonów dla wyrażenia sprzeciwu wobec przyjętych już rozwiązań ustawowych. Czyli krotko mówiąc, instrument ten stosowany jest przeciwko uchwalonym ustawom federalnym i umowom międzynarodowym.
Przykładem może być referendum w 2014 r. przeciwko ustawie federalnej z dnia 27 sierpnia 2013 r. o ustanowieniu funduszu na zakup samolotów myśliwskich (Gripen-Fonds-Gezetz). Uchwalona przez Zgromadzenie Federalne ustawa dotyczyła wniosku o nabycie 22 szwedzkich myśliwców typu Gripen. Społeczeństwo Szwajcarii w referendum odrzuciło ustawę z 2013 r. W konsekwencji rząd szwajcarski musiał zrezygnować z zakupu nowych mysliwców.
Referendum i inicjatywa w Polsce
Namiastkami instrumentów demokracji bezpośredniej w Polsce są głównie referenda lokalne w sprawie odwołania organów samorządu terytorialnego, referenda ogólnopolskie w najważniejszych sprawach ustrojowych oraz obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Jednak tylko referenda lokalne, pozwalające na odwołanie wójta, burmistrza, prezydenta miasta i ich rad, spełniają – przynajmniej teoretycznie – warunki demokracji bezpośredniej.
Nie ma jednak w Polsce powszechnej tradycji podejmowania decyzji w ramach referendum, praktycznie wszystkie ważne decyzje podejmowane są przez rząd i parlament, a więc typowe dla demokracji parlamentarnej instytucje decyzyjne. Referendum w ważnych sprawach dla Polski zgodnie z art. 125 Konstytucji RP organizuje Sejm i Prezydent za zgoda Senatu, natomiast obywatele służą jedynie do poparcia lub odrzucenia kwestii poddanej w referendum.
Polskie prawo zakłada, że jeśli frekwencja w referendum przekroczy 50 %, to jego wynik jest wiążący i organy państwowe nie mogą w takim wypadku podjąć decyzji sprzecznych z wynikiem referendum. Jeśli natomiast mniej niż 50 % uprawnionych do głosowania weźmie udział w referendum, ma ono jedynie charakter opiniotwórczy i nie wiąże organów państwa w ich decyzjach dotyczących przedmiotu referendum.
Inną namiastką formy demokracji bezpośredniej w Polsce jest obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Polscy obywatele posiadają prawo do zgłaszania inicjatywy ustawodawczej od 1999 roku. W tym celu należy założyć komitet inicjatywny i zebrać 100 tysięcy podpisów pod projektem ustawy w ciągu 3 miesięcy od powstania komitetu (art. 118 Konstytucji RP). Następnie projekt ustawy wraz z podpisami przekazywany jest do Marszałka Sejmu, który proceduje z nimi tak samo, jak z innymi projektami ustaw.
Jednak ze względu na skomplikowany tryb wnoszenia inicjatywy obywatelskiej i krótki termin zbierania podpisów, niewiele projektów ustaw przygotowanych przez obywateli jest rozpatrywanych w Sejmie. W porównaniu ze Szwajcarią taka inicjatywa musiałaby być przegłosowana w referendum, czyli Sejm nie miałby możliwości zlekceważenia tematu. Natomiast w Polsce do referendum dochodzi tylko wtedy, gdy jego wynik będzie korzystny lub co najmniej obojętny dla większości sejmowej. Tak wiec trudno tu mówić o oddolnych formach kierowania państwem, to raczej mydlenie oczu zmęczonym obywatelom, czekającym na łaskę polityków i pozostającym w cieniu władczych instytucji państwowych.
Artykuł 4 Konstytucji RP
Tymczasem rozwiązanie tego nabrzmiałego problemu odnowy polskiej demokracji lezy dosłownie w zasięgu reki. Istotne jest to, ze oddolna forma kierowania państwem jest już zawarta w aktualnej konstytucji – dokładnie art. 4. Punkt 1 mówi wyraźnie, że „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”. Natomiast punkt 2 odnosi się także do bezpośredniego charakteru sprawowania władzy w Polsce: „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”.
Słowo „bezpośrednio” ma tutaj ogromne znacznie, sugeruje bowiem współudział społeczeństwa obywatelskiego w wykonywaniu władzy. W domyśle chodzi o oddolne formy sterowania państwem za pomocą realistycznej do przeprowadzenia inicjatywy obywatelskiej i wiążącego referendum, a więc przy aktywnym współudziale obywateli. Właśnie art. 4 jest szansą i podstawą do wprowadzenia w Polsce elementów i form demokracji bezpośredniej – nie symbolicznych i pomocniczych, lecz efektywnych i funkcjonalnych.
Kwestiami do uzgodnienia dotyczącymi inicjatywy obywatelskiej – w ramach debaty nad nową konstytucją – są szczegóły istotnej wagi:
– Ile podpisów należałoby zebrać, aby moc przeprowadzić inicjatywę obywatelską zawierającą projekt nowej ustawy?
– W jakim realistycznym terminie komitet inicjatywny winien zebrać te podpisy?
Natomiast jeśli chodzi o referendum, będące logicznym następstwem inicjatywy obywatelskiej, należny odpowiedzieć na następujące pytania:
– W jakim terminie winno zostać przeprowadzone referendum po oficjalnym zdeponowaniu projektu ustawy przez komitet inicjatywny u Marszałka Sejmu?
– Kiedy – po przeprowadzeniu referendum i przegłosowaniu na „tak” – nowa ustawa powinna zostać wprowadzona w życie?
– Czy konieczna jest frekwencja 50 % obywateli w glosowaniu referendalnym?
W przypadku referendum organizowanego przez Sejm i Prezydenta za zgodą Senatu i dotyczącego ważnych spraw ustrojowych, ważne jest, aby określić w nowej konstytucji konkretne kwestie, w których to referendum miałoby zastosowanie.
Są to podstawowe kwestie, o których już teraz trzeba dyskutować, aby odpowiednio rozbudować i uzupełnić art. 4 konstytucji.
Skoro w ponad 8-milionowej Szwajcarii wystarczy zebrać 100 tys. podpisów, aby doprowadzić do inicjatywy i referendum, które mają na celu poprawkę konstytucyjną, to można łatwo policzyć, że w Polsce należałoby zmobilizować 500 tys. obywateli, którzy chcieliby dokonać jakiejś wiążącej zmiany w polityce państwa. Oczywiście to nie pół miliona obywateli decydowałoby o poprawce w konstytucji – należałoby przeprowadzić referendum i wówczas to społeczeństwo obywatelskie mogłoby podjąć wiążącą decyzję.
Na zebranie 500 tys. podpisów potrzeba czasu – 3 miesiące to stanowczo za mało.
Nie widzę też potrzeby, aby frekwencja 50 % w referendum była konieczna do wprowadzania koniecznych zmian konstytucyjnych. Jeśli ktoś nie chce glosować, to nie glosuje i musi się liczyć z tym, że to sąsiedzi, koledzy czy wrogowie zadecydują za niego.
Prezydent Duda zapowiedział spotkania i dyskusje z organizacjami społecznymi, politycznymi i stowarzyszeniami obywatelskimi na temat kształtu nowej konstytucji. Właśnie podczas takich debat należałoby poruszyć temat oddolnego procesu decyzyjnego w Polsce, a konkretnie rozwinięcia art. 4 ustawy zasadniczej. Nie chodzi o to, aby „odbierać władzę” politykom – chodzi raczej o współudział obywateli w skutecznym kierowaniu państwem, w interesie polityki wewnętrznej i zewnętrznej i dla dobra polskiego społeczeństwa.
Niechęć polskich decydentów
Politycy w Polsce zachęcają co prawda do uczestnictwa w procesie podejmowania decyzji, jednak nie wyrażają zgody na przeprowadzenie referendum. Mają lekceważący stosunek dla inicjatyw i żądań obywateli, narzucając raczej egoistyczne i wręcz autorytarne własne preferencje i odrealnione wizje demokratyzacji państwa. Decydentom trudno sobie wyobrazić (albo nie chcą przyznać się do tego), że obywatele są zdolni do uczestnictwa w procesie podejmowania decyzji na szczeblu państwowym. Jest to cecha charakterystyczna polskiej władzy, a jej ukryty powód jest zawsze ten sam – politycy nie chcą się dzielić władzą ze zwykłymi obywatelami.
W polskich warunkach decyzje podjęte w ramach referendum miałyby na pewno większą wagę również w polityce zagranicznej, chociażby w pertraktacjach z Unią Europejską na temat polskiej praworządności czy w kwestii przesiedlania uchodźców w ramach UE itd. Wówczas decydenci mogliby, tak jak się to praktykuje w Szwajcarii, odwołać się do woli społeczeństwa czyli suwerena. I dyskusja byłaby zamknięta.
Warto przeanalizować procesy decyzyjne w wydaniu szwajcarskim, na pewno godne przynajmniej częściowego powielenia, oczywiście przy uwzględnieniu specyfiki polskiego systemu politycznego. Trzeba przy tym potraktować to kompleksowo i przyszłościowo, a nie wyłącznie jako produkt uboczny demokratyzacji państwa.
Społeczeństwo polskie nie jest „głupie” – jest upolitycznione i dokładnie zorientowane w sprawach, które go dotyczą. Poza tym, obojętnie w jakim kraju – w Szwajcarii, w Polsce czy gdziekolwiek na świecie, ludzie zawsze glosują według następującego schematu:
– głosują „portfelem” czyli preferują własne, indywidualne korzyści i w zależności od własnego interesu oddają głos za lub przeciw,
– kierują się w głosowaniu tym, co sugeruje im partia lub opcja polityczna, z którą sympatyzują,
– kierują się w głosowaniu „sercem” tzn. oddają taki głos, który sugerują im ich autorytety – rodzina, religia, stowarzyszenia, tradycja, itd.
I właśnie o to chodzi w demokracji oddolnej – o zebranie głosów wszystkich chętnych do głosowania i podjęcie na tej podstawie wiążącej decyzji. Ta decyzja miałaby z pewnością większą wagę i akceptacje w społeczeństwie, niż decyzja podjęta przez większość spośród 560 skłóconych parlamentarzystów. Skoro społeczeństwo już teraz decyduje w wyborach parlamentarnych, samorządowych, europejskich i prezydenckich, zapewne będzie również w stanie podejmować słuszne decyzje w referendach, dotyczących istotnych spraw państwowych. Obywatele sami najlepiej wiedza, czego potrzebują i co dla nich jest ważne.
Proces politycznej socjalizacji
Niewątpliwie ważne jest doinformowanie społeczeństwa o możliwościach i zaletach form demokracji bezpośredniej. Jest to proces, który nazywam socjalizacją polityczną, w trakcie którego polski obywatel powinien nabyć system wartości i norm oraz wzorów zachowań, właściwych dla tego typu demokracji. Ogromna odpowiedzialność spoczywa tu na mediach i politykach, którzy powinni przełamać swą „niechęć” do społeczeństwa i zainicjować proces wcielania elementów oddolnej demokracji. Proces ten powinien mieć na celu zwiększenie uczestnictwa i współdecydowania obywateli w życiu politycznym i przyczynić się do zlikwidowania tzw. społeczeństwa równoległego (politycy kontra społeczeństwo) w Polsce.
Dla porównania warto zaznaczyć, że demokracja bezpośrednia wywarła istotny wpływ na historię i ustrój Szwajcarii. Nic tak bowiem nie jednoczy ludzi, jak świadomość podstawowej wartości ich demokratycznych, suwerennych praw i opieka nad wspólnie wypracowanym dobrem. Biorąc pod uwagę ostateczność głosu obywateli przy realizacji decyzji państwowych, można uznać, że państwo helweckie jest rządzone oddolnie. To właśnie demokracja bezpośrednia wywarła istotny wpływ na sukces szwajcarskiego „fenomenu demokratycznego”. W Szwajcarii proces decyzyjny funkcjonuje według zasady: dialog jest źródłem kompromisu. Należy tu nawiązać do słów Prezydenta Andrzeja Dudy, który w swoim wystąpieniu 3 maja br. stwierdził: „Mówiłem, że trzeba mieć zaufanie do mądrości ludzi, do mądrości społeczeństwa. Ja chcę się do tej społecznej mądrości odwołać, chcę się odwołać do waszej, do państwa odpowiedzialności za sprawy kraju, za naszą wspólną Rzeczpospolitą.”
Doświadczenia płynące z polskich referendów lokalnych, mimo iż nie zawsze pozytywne, pozwalają przypuszczać, że forma ta ma szanse na coraz szersze zastosowanie w praktyce sprawowania władzy, zarówno na poziomie lokalnym jak i państwowym.
Reasumując pragnę podkreślić, że praktyka inicjatywy obywatelskiej – realistycznej do przeprowadzenia i wiążącej dla władz referendum wzbogaciłyby na pewno proces decyzyjny w ramach polskiego systemu politycznego w XXI stuleciu i po 100 latach po odzyskaniu niepodległości.
Można też zadać zupełnie inne pytanie: co się stanie, jak elementy oddolnej, bezpośredniej demokracji nie zostaną wprowadzone do nowej konstytucji? Lub zostaną tylko zatwierdzone istniejące już namiastki bezpośredniego kierowania państwem? Zapłacimy wówczas ogromną cenę – zachwiany zostanie wspólny byt, społeczeństwo będzie jeszcze bardziej pasywne i niechętnie nastawione do polityków, którzy pozostaną wierni ich destrukcyjnemu stylowi działania. Wówczas potwierdzą się tylko polskie relacje społeczne, które są konfrontacyjne i nacechowane znikoma zdolnością do pojmowania politycznego otoczenia, a powstające prawo będzie nadal służyć wyodrębnionym społecznie elitom.
Mirosław Matyja – politolog, ekonomista i historyk. Absolwent Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie i Uniwersytetu w Bazylei. Doktorat w dziedzinie nauk ekonomicznych na Université de Fribourg w Szwajcarii w 1998 r., w dziedzinie nauk humanistycznych na Polskim Uniwersytecie Na Obczyźnie PUNO w Londynie w 2012 r. oraz w dziedzinie nauk społecznych na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie w 2016 r. Mirosław Matyja jest profesorem na Polish University Abroad w Londynie, gdzie pełni funkcję dyrektora Zakładu Kultur Mniejszości Narodowych. Autor i współautor 13 monografii i ponad 130 artykułów naukowych i popularno-naukowych w języku polskim, niemieckim i angielskim.
Autor książki “Szwajcarska demokracja szansa dla Polski”, wydanej w kwietniu 2018 r. przez wydawnictwo PAFERE. Z zamiłowania alpinista i himalaista oraz badacz najnowszej historii Polski. Mieszka i pracuje w Szwajcarii, żonaty, ma dwóch bliźniaczych synów.
